Handlingsplan för förorenad mark

Bakgrund och syfte

Ett förorenat område är en plats som är så förorenad att den kan medföra skada eller olägenhet för
människors hälsa eller miljön. På ett sådant område överskrider halterna av en förorening den lokala
bakgrundshalten, det vill säga halten av ett ämne som förekommer naturligt i omgivningen. Området
kan utgöras av mark, vatten, sediment och/eller byggnader och anläggningar.
Umeå kommun har tagit fram en handlingsplan som beskriver vilka förorenade områden som finns
inom kommunen och hur dessa ska hanteras. Syftet med handlingsplanen är att planen ska ge
förutsättningar för ett mer strategiskt och systematiskt arbete för att uppnå det lokala miljömålet
Giftfri miljö. Utöver det är syftet också att planen ska fungera som prioriteringsunderlag för att
effektivt arbeta med förorenade områden i framtida exploateringsområden i enlighet med
kommunens handlingsplan för ökat bostadsbyggande.
Denna handlingsplan för förorenade områden syftar till att tydliggöra vilka prioriteringar som ska
göras, resurser, ansvarsområden, mål för arbetet med förorenade områden samt anger strategi och
tidsplan för de aktiviteter som behöver genomföras.

Beslut, giltighetstid och uppföljning

Handlingsplanen antogs av miljö- och hälsoskyddsnämnden den 20 oktober 2022 och reviderades senast
2024-08-22 och gäller tillsvidare. Planen ska under giltighetstiden hållas aktuell, uppföljning sker tertialvis
genom att bilagan sparas ned och jämförs med föregående tertial och handlingsplanen justeras vid behov.
Övergripande ansvar för uppföljning och justering samt uppdatering av handlingsplanen åligger Miljö-
och hälsoskydd.

Lägesbeskrivning

Förekomst av förorenade områden

Länsstyrelsen i Västerbotten registrerar information om länets förorenade områden i en databas kallad
EBH-stödet, där EBH står för efterbehandling. I databasen finns information om potentiellt eller konstaterat
förorenade områden där varje objekt är tilldelat en risk- eller branschklass mellan 1 och 4. 1 innebär störst
risk och 4 lägst risk för människors hälsa och miljön.

I Umeå kommun finns 576 potentiellt eller konstaterat förorenade objekt. Av dessa är 122 inventerade och
risk­klassade. Övriga är enbart identifierade och ”branschklassade” vilket innebär att det inte finns lika mycket information om objekten och att risken har bedömts översiktligt utifrån bransch. Antalet prioriterade objekt
(riskklass 1 och 2) i kommunen uppgår till 44 objekt. Det finns även 10 objekt i riskklass 3 och 4 som bedömts felklassade och är därmed lika prioriterade som de objekten i riskklass 1 och 2. Figur 1, 2 och 3 visar
kommunens risk- och branschklassade objekt.

Tillsynsarbetet

Ärenden avseende förorenade områden kan indelas i egeninitierade/behovsprioriterade respektive händelsestyrda ärendetyper.

Händelsestyrda ärenden

Det händelsestyrda arbetet består av tillsynsinsatser vid inkommande anmälningar och andra
ärenden kopplat till förorenade områden. Dessa anmälningar kan till exempel komma in till miljö-
och hälsoskydd i samband med exploateringsprojekt. Inom det händelsestyrda arbetet ingår bland
annat granskning av provtagningsplaner och undersökningsrapporter i exploateringsärenden eller
tillsynsinsatser vid grävarbeten som påverkar förorenade områden. Antalet händelsestyrda ärenden
uppgår årligen till ca 50 stycken.

Inom Umeå kommun uppskattas att det årligen förekommer ca 15 antal exploateringsärenden eller
andra planärenden som berör förorenade områden. De flesta av objekten med riskklass 1 och 2 ligger
i områden som kan komma att exploateras inom en överskådlig framtid.
Umeå kommun har mål om en hållbar tillväxt med 200 000 invånare år 2050. Det finns med
anledning av det ett stort exploateringstryck som medför ett ökat antal ärenden förknippat med
föroreningar vid exploatering.

Egeninitierade och behovsprioriterade ärenden

En stor tidspost kopplat till arbetet med förorenade områden är den egeninitierade tillsyn som med de objekt som är klassade i riskklass 1 eller 2.

Objekt som är klassade i riskklass 1 och 2 prioriteras vidare för undersökningar och eventuella åtgärder. Arbetet med förorenade områden är tidskrävande, ofta komplicerat vad gäller ansvarsförhållanden och löper över många år.

Ett stort antal av de potentiellt förorenade områdena i Umeå kommun är inte inventerade. För att kunna prioritera arbetet med kommunens förorenade områden behöver inventeringsarbetet fortsätta i första hand för objekt i bransch­klass 2. Efter att ett objekt inventerats och fått en riskklass så prioriteras objekt i riskklass 1 och 2 för fortsatt arbete med krav på undersökningar och eventuella efterbehandlingsåtgärder.

Eftersom samhället är i ständig förändring finns ett behov av att identifiera nya objekt som potentiellt kan vara förorenade, till exempel som en följd av ny kunskap kring föroreningar. Som exempel finns det i Umeå kommun bristande underlag för vilka områden som kan ha förorenats med PFAS, till exempel brandövningsplatser.

Kommunens organisation, ansvar och resurser för arbete med förorenade områden

I Umeå kommun är arbetet med förorenade områden organiserat på följande sätt:

• Miljö- och hälsoskyddsnämnden har ansvar för tillsyn av förorenade områden enligt miljöbalken där kommunen är tillsynsmyndighet.
• Kommunstyrelsen har ansvar för att upprätta bidragsansökningar till Länsstyrelsen. Miljö- och hälsoskyddsnämnden kan bistå Kommunstyrelsen med att upprätta ansvarsutredningar och bidragsansökningar.
• Kommunstyrelsen har ansvar som huvudman i bidragsfinansierade undersöknings- och saneringsprojekt.
• Byggnadsnämnden har ansvar för fysisk planering avseende detaljplaner och bygglov. Miljö- och hälsoskyddsnämndens enhet Miljöutveckling bistår med miljökompetens i planeringen.
• Kommunstyrelsen, Övergripande planering har ansvar för övergripande fysisk planering som översiktsplan och fördjupade översiktsplaner. Miljö- och hälsoskyddsnämndens enhet Miljöutveckling bistår med miljökompetens i planeringen.
• Kommunstyrelsen har ansvar för förorenade områden som kommunen har orsakat eller som kommunen äger.
• Dåva DAC har ansvar över nedlagda kommunala deponier.

En förutsättning för att på ett effektivt sätt kunna arbeta med förorenade områden är att det finns avsatta resurser hos miljö- och hälsoskyddsnämnden och att rätt kompetens finns hos anställda för att utreda ansvar för föroreningar och bedriva tillsyn mot prioriterade objekt.

Då flertalet potentiellt förorenade områden saknar ansvarig för efterbehandling, till exempel på grund av att verksamheten lade ner innan miljöskyddslagens införande 1969, så behöver flera objekt finansieras genom statliga bidrag för att kunna undersökas och vid behov åtgärdas. För att söka bidrag från Naturvårdsverket via Länsstyrelsen behöver Mark och exploatering i egenskap av huvudman i bidragsprojekt ha avsatta resurser och rätt kompetens för att upprätta bidragsansökningar och upphandla konsulter.

Mål och styrdokument för arbetet med förorenade områden

Nationella miljömål

Det övergripande målet för miljöarbetet i Sverige är att vi till nästa generation ska kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Som ett riktmärke finns 16 nationella miljökvalitetsmål fastställda av riksdagen. Arbetet med förorenade områden berör flera av dessa mål, till exempel Giftfri miljö, God bebyggd miljö och Grundvatten av god kvalitet.

Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö innebär ”att förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället, ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna.”

För att uppnå de nationella miljömålen har de brutits ner till mål på olika nivåer, till exempel preciseringar av miljö­kvalitetsmål, etappmål, tillsynsmål, regionala tillsynsmål.

Regeringen har fastställt sex preciseringar för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö var av ett berör förorenade områden:

”Förorenade områden är åtgärdade i så stor utsträckning att de inte utgör något hot mot människors hälsa eller miljön”

Det finns för närvarande inte något nationellt etappmål för förorenade områden.

Nationell tillsynsstrategi

Den nationella strategin för miljöbalkstillsynen lanserades år 2021 och är ett gemensamt verktyg för att uppnå en effektiv och likvärdig tillsyn. Tillsynen är ett viktigt styrmedel för att säkerställa syftet med miljöbalken och därmed främja en hållbar utveckling utifrån miljömålen. Strategin innehåller olika fokusområden där ett är förorenade områden. För fokusområdet finns tillsyn av prioriterade förorenade områden med riskklass 1 och 2 utpekat med bland annat nedanstående effektmål och tillsynsaktivitet:

Effektmål – samtliga tillsynsmyndigheter bedriver aktivt tillsyn utifrån en fastställd handlingsplan eller motsvarande styrdokument.

Tillsynsaktivitet – tillsynsmyndigheter ökar tillsynen av prioriterade förorenade områden. Det leder till ökat antal pågående undersökningar och åtgärder till 31 december 2024 jämfört med 1 januari 2022.

Lokala miljömål

Umeå kommuns nya lokala miljömål antogs av kommunfullmäktige 24 februari 2020. För att nå målsättningarna ska de lokala miljömålen beaktas och vara vägledande för kommunens verksamheter och bolag, och för alla som verkar i Umeå. Ett av fokusområdena är Giftfri miljö där ett av de lokala miljömålen berör arbetet med att åtgärda förorenade områden.

• Senast år 2025 är förorenade områden med mer än måttlig risk undersökta och vid behov åtgärdade. Objekt med riskklass 1 och 2 innebär mer än måttlig risk.

I förslag till åtgärdsprogram för Umeå kommuns miljömål 2022–2025 redogörs för viktiga steg för att nå de lokala miljömålen. För Giftfri miljö och arbetet med förorenade områden föreslås nedanstående åtgärder:

• Upprätta en övergripande strategisk plan för arbetet med förorenade områden med inriktning på de mest förorenade områdena (riskklass 1 och 2) samt de områden som utpekas som framtida exploateringar.
• Öka takten i arbetet med att efterbehandla förorenade områden med mer än måttlig risk för att minska riskerna för människa och miljö som exponeras.

Mätbara mål och indikatorer

För att följa upp arbetet mot de lokala miljömålen har indikatorer preciserats. För arbetet med
förorenade områden är mätbara mål antal objekt med påbörjad egeninitierad tillsyn samt antal
objekt med avslutad egeninitierad tillsyn.
Det lokala miljömålet kommer inte att nås till år 2025.

Av de 54 nu inventerade riskklass 1 och riskklass 2 objekten är 10 objekt riskklass 3 eller riskklass 4.
De 10 objekten har bedömts felklassade och lika prioriterade som övriga RK 1 och 2 objekt. Objekten utgörs av nedlagda kemtvättar med branschklass 2 där det finns begränsat med underlag om verksamhetens omfattning och typ av tvättmedel som använts. Erfarenheten är att kemtvättar som även bedrivits under kort period kan förorena i hög omfattning. Därför tillämpas försiktighetsprincipen och samtliga kemtvättar i Umeå kommun hanteras som riskklass 2 objekt.

Tabell 1, Mätbara mål för arbetet med egeninitierad tillsyn för förorenade områden med mer än måttlig risk. undersökta och krav på åtgärd ställts.

Övriga styrdokument

Stadsbyggnadsförvaltningens handlingsplan för bostadsbyggande

Umeå kommuns samhällsbyggnadsförvaltning har en handlingsplan för bostadsbyggande som togs fram och antogs av MHN, BN och KS under år 2020. Handlingsplanen sammanfattar de insatser som redan genomförts och de som planeras för att skapa förutsättningar för ett bostadsbyggande enligt kommunens mål om en hållbar tillväxt med 200 000 invånare år 2050.

I samband med att områden i Umeå kommun ska planläggas för bostäder eller att bygglov ska beviljas krävs att det finns kännedom om föroreningssituationen på fastigheter och eventuell risk för exponering.

Strategi

Umeå kommun kommer att arbeta enligt följande strategi.

• Kommunens berörda förvaltningar ska upprätthålla resurser och kompetenser inom förorenade områden.
• Miljö- och hälsoskydd ska öka andelen egeninitierad tillsyn jämfört med år 2022.
• Arbetet med förorenade områdena sker i samarbete mellan berörda förvaltningar (miljö- och hälsoskyddsnämnden med enheten Miljöskydd och enheten Miljöutveckling, Kommunstyrelsen- Mark och exploatering, fysisk planering). Övergripande samordningsansvar ligger på miljö- och hälsoskyddsnämnden. Vi ska i det samarbetet hitta forum och arbetssätt i syfte att informera varandra om nya planer och exploateringar i potentiellt förorenade områden samt sprida kunskap vad gäller förorenade områden. Möten kommer hållas 2 gånger per år i samband med ansökningstillfällen för bidrag och vid behov mellan miljö- och hälsoskyddsnämnden och Mark och exploatering. Miljö- och hälsoskydd är sammankallande.

• Miljö och hälsoskydd kommer att hålla EBH-stödet uppdaterat. Förutom att uppdatera status för objekt till exempel om objektet är undersökt eller åtgärdat bör det även ingå att kontinuerligt identifiera nya objekt till exempel som en följd av ny kunskap kring föroreningar. Till exempel finns det i Umeå kommun bristande underlag för vilka områden som kan ha förorenats med PFAS.

Resursbehov

Arbetet med förorenade områden är tidskrävande med ansvarsutredningar, undersökningsfas och eventuell åtgärdsfas. Behovet av tid och resurer kommer att variera för de olika objekten och de olika faserna. Resurser för att uppnå Umeå kommuns lokala miljömål kommer framförallt krävas hos Kommunstyrelsen och miljö- och hälsoskyddsnämnden.

Det totala behovet har uppskattats bland annat utifrån Länsstyrelsernas nationella grupp för tillsynsvägledning och deras strategipaket för arbete med förorenade områden. I vägledningen framgår att grovt uppskattat tid för tillsyn av ett objekt från start med ansvarsbedömning till färdig sanerat är 25 arbetsdagar dvs 200 h.

Ansvarsutredning – undersökningsansvar 30 timmar: Ta fram underlagsmaterial, bolagsuppgifter, utreda ansvar samt kommunicera utredning.

Undersökningsskede 60 timmar: Förelägga, granska och fatta beslut ang historik, provtagningsplaner, rapporter, riskbedömning med mera.

Ansvarsutredning – åtgärdsansvar 30 timmar: Komplettera befintlig ansvarsutredning och göra skälighets­avvägningar. Kommunicera ansvarsutredning.

Åtgärdsskede 60 timmar: Förelägga, granska och fatta beslut ang åtgärdsutredning, riskvärdering, anmälan, slutrapport, kontrollprogram med mera. tillsyn under åtgärdsskedet.

Administration 20 timmar: Registeringar i fastighetsregistret, EBH-stödet

För bidragsobjekten kommer resurser att krävas hos Kommunstyrelsen. Nedan punktas arbetsuppgifter som resurs­behovet i tabell 3 baseras på.

Undersökningsskede 80 timmar: Upphandla konsult, upprätta bidragsansökan, kontakter med Länsstyrelsen samt miljö- och hälsoskyddsnämnden, granska provtagningsplaner och rapporter, delta vid undersökningar kontakter med miljö- och hälsoskyddsnämnden.

Åtgärdsskede 200 timmar: Upphandla konsult, upprätta bidragsansökan, kontakter med Länsstyrelsen samt miljö- och hälsoskyddsnämnden, granska provtagningsplaner och rapporter, delta vid undersökningar kontakter med miljö- och hälsoskyddsnämnden. Ta fram förfrågningsunderlag, upphandla saneringsentreprenör. Delta på projektmöten och byggmöten.

Administration 20 timmar: Information internt och externt, pressmeddelanden, hemsidan och kontakter med media.

Befintliga resurser hos miljö- och hälsoskyddsnämnden för arbete med förorenade områden år 2024 är ca 2500 h. De resurserna innefattar all tillsyn inom förorenade områden det vill säga egeninitierad tillsyn(identifiera förorenade objekt, initiera undersökningar/åtgärder huvudsakligen i riskklass 1 och 2), händelsestyrda ärenden och skattefinansierad tillsyn som till exempel remisser, rådgivning samt information. För arbetet med den egenintitierade tillsynen med start 2023 och 54 objekt skulle behovet vara sammanlagt 10 800 timmar totalt för Miljö- och hälsoskyddsnämnden om alla objekt skulle gå hela vägen till åtgärd. Det troliga är att en stor del av objekten kommer att bedömas avslutade i tidigare skede, alternativt hanteras inom den händelsestyrda tillsynen, dock är det svårt att beräkna, därmed utgår handlingsplanen från att alla objekt tar 200 timmar. För 2024 beräknas behovet för den egeninitierade tillsynen vara ca 1400 timmar.

Behovet för den egeninitierade tillsynen uppgår till 3100 h för kommunstyrelsen.

Nämnden måste prioritera händelsestyrda ärenden varför resurserna kan variera beroende på mängd inkommande ärenden.

Nuvarande resurser bedöms tillräckliga för att nå det reviderade målet år 2030.

Finansiering

Endast en del av miljö- och hälsoskyddsnämndens arbete med förorenade områden kan finansieras via tillsynsavgifter. För de objekt där det finns en ansvarig verksamhetsutövare eller fastighetsägare kan nämnden ta ut tillsynsavgift för handläggning som till exempel förelägganden om undersökningar och åtgärder, granskning av inkomna uppgifter samt tillsyn av åtgärder. Handläggningen är ofta väldigt tidskrävande och det är svårt att uppskatta hur stor del av tillsynen som kan finansieras av avgifter. I många fall finns det ingen verksamhetsutövare som är ansvarig för undersökningar och efterbehandlingar och för att bedöma om det eventuellt finns någon ansvarig fastighetsägare krävs en mer ingående genomgång av aktuella objekt. Många objekt kräver även att det läggs tid på en initial genomgång/inventering vilket är tid som kan vara svår att debitera för. Ansvarsutredningar är exempel på arbetsuppgift som nämnden endast kan ta ut tillsynsavgift för den som är ansvarig, i många fall finns osäkerheter eller ingen ansvarig och då behöver nedlagd tid skattefinansieras.

Om objekten inte har någon ansvarig verksamhetsutövare eller fastighetsägare behöver arbetet finansieras via bidrag för att kunna undersökas och åtgärdas. Även för de objekten finns till viss del möjlighet att ta ut tillsynsavgift som till exempel- för att granska och lämna synpunkter på undersökningar och utredningar och fatta beslut angående saneringsanmälan, kontrollprogram och slutredovisning. Kommunstyrelsen kan i sin bidragsansökan till Naturvårdsverket via Länsstyrelserna ta höjd för att tillsynsavgiften ska inrymmas i bidraget. Enligt Naturvårdsverkets kvalitetsmanual framgår att bidrag kan användas för att finansiera tillsyn varpå till exempel ansvarsutredningar inte kan finansieras via bidrag.

För handläggning av bidragsobjekten kan miljö- och hälsoskyddsnämnden bistå kommunstyrelsen med att upprätta ansvarsutredningar.